城市外交是城市或其附属机构、市民等代表城市与其它国家、城市或其附属机构、民众之间相互接触，促进加深理解与交流的政策行为。世博会为上海提供了前所未有的机遇和挑战，上海采取了各项政策措施，切实落实外事工作，充分发挥城市外交的效能，努力确保世博会成功、精彩，难忘，并取得了辉煌的阶段性成果。世博会促进和提升了上海与其友好城市的关系，成为提升上海在友城中和国际社会中国际大都市形象的重要动力和催化剂。

2010年5月1日，第41届世界博览会在上海举行，来自全世界的189个国家，57个国际组织，50个城市案例和和18个企业积极参加了此次盛会。2010年9月8至10日，中国国际友好城市大会在上海举行，49个国家600多名代表参加了大会。另外，上海今年还将举行多场国际性的活动。这些展览、会议、论坛与活动等不仅是今年中国外交的重要盛事，而且成为中国最大城市上海地方外事直接参与到中国整体外交，为促进上海发展对外交流与合作提供了难得的机遇。上海城市外交掀开了新的辉煌篇章。
一般来说，外交指国家或其组织机构与其它国家或其组织相互交往的制度与过程。外交界定的标准和内容以行为主体、指涉领域不同而有所区别。作为国家行为体的重要职能中心，城市在国家总体外交中具有不可分割的重要作用。国家外交的目标一般为发展对外关系促进国家利益，城市外交也具有相似性，旨在推动城市对外交流，促进城市的对外关系与发展。本文试图从城市外交的视角，分析上海在世博外交中的定位、目标及具体实践，拓展上海在国家总体外交中的政策思维。
城市外交的概念界定
城市外交主要指城市或其附属机构、市民等代表城市与其它国家、城市或其附属机构、市民间相互接触，促进加深理解与交流，旨在构建一种稳定的安全环境，各方能在和平、发展与繁荣的气氛中生活与工作。城市外交也可以理解为在国际政治舞台上，城市与其他行为体展现自己，实现相互利益的机制和进程。[1]城市外交来源于国家与城市、城市与城市、城市与市民之间如何管理冲突、解决冲突与构建和平[2]，具有非常悠久的历史。例如在古希腊时期，城邦国家之间的交往既可以算是国家之间的外交活动，也可以说是城市之间的联系，可以算是城市外交的最初形式。近年来，城市外交的内涵与外延均发生很大变化，一个国家内部的城市之间的交流与合作也常常被称为城市外交。
一般认为，城市外交日益重要的主要原因在于：第一，城市采取的外交活动是服务于城市集体的利益。这种自我利益驱动性逐渐成为一种推动城市产生对外交流与交往的动力。随着城市数量的不断增加，特别是在那些接受较多移民的城市会采取对这些移民来源地的开放性政策。第二，城市通过推动市民从事特别的外交活动，可以激发市民从事外交的积极性。第三，城市可以诉诸外交手段，与其它国家或城市建立更加紧密的关系。最后，城市外交可能推动城市品牌。姐妹或伙伴城市和城市网络能够影响市民对其它城市产生更好的形象，给出更好的评价。“福利城市”，“旅游胜地”，“创新城市”，“卫生城市”，“品牌城市”，“灵巧城市”等都是一些常见的名称。它们会尽力提升自己在对方市民中的形象，从而在全球竞争中脱颖而出。
一般情况下，传统外交是国家中央政府及其专门机构的对外政策或行为。从传统外交概念推延，城市外交可以界定为城市在国际政治舞台上与其它国家、城市甚至市民等相互接触，旨在展示自我、实现自我利益的对外政策与行为。因此，城市外交概念存在两个相互矛盾的争议。一种观点认为，城市的对外活动会与外交部的活动存在矛盾，会削弱中央政府的作用，尤其是减弱外交部职业外交官的功能，干扰他们从事职业外交的传统。另一种观点认为，城市与国家的外交活动与职能不是相互冲突，而是相互补充的[3]，城市外交是国家行为体与非国家行为体活动相互补充的重要方面。国家中央政府往往集中于建立与其它国家中央政府之间的外交政策与行为，经常会忽视地方政府的外交功能。然而，随着经济全球化不断侵蚀民族国家主权的职能，在全球范围内，国家在治理全球部分领域问题的能力和作用有所减弱[4]，城市对内对外自治的能力和作用不断增强，[5]可以弥补国家在某些方面难以发挥作用的外交任务。因此，当前世界上许多城市在对外贸易、对外投资、国际发展合作、文化交流等领域以及在联合国、国际非政府组织和全球城市网络中的作用日益增强。
其实，城市外交与国家外交既相互冲突又相互补充。[6]双方在处于外交事务的级别、领域和功能等方面均存在差别。作为次国家行为体，城市或地方政府不能擅自代表国家行使主权外交[7]，然而城市外交在某种程度上可以反映出国家外交的特点、倾向与趋向。可以说，城市通过自身的外交活动可以增强国家整体外交的效能。城市外交主要体现在城市利用其特殊身份所体现出来的优势，为国家大外交提供服务。城市外交的主要目标是实现城市利益与国家利益，扩大城市在国家对外交往中的地位，改善其在国际社会中的形象，同时为市民和国家提供安全、福利等方面的服务。在国家和城市之间的冲突过程中，城市可以发挥其次国家行为体的功能，在冲突解决过程中利用与对方国家的城市传统友好关系充当两国关系的游说者、协调者与和平计划的参与者，为促进本国与其它国家之间的友好关系做出自己的贡献。与民间外交、公共外交等一样，城市外交在国家外交政策中具有重要的地位。城市外交有助于推进相关方建立多层次的相互信任，提振它们在面临问题与冲突时的信心。每座城市都具有自己独特而具有效果的治理经验，为其它国家或城市提供政策参考，提升该城市在特定领域的治理效率，也能够增长双方的物质与精神财富，增强双方的身份认同感。
在许多场合中，城市外交的代表主要是城市领导，因为他们经常能够为其城市在对外关系的行为承担责任。然而，其它各种形式的官员，甚至一般民众均可在城市外交发挥积极且重要的作用。而且，在某种程度上，虽然市民的行为并不天然是城市外交的主体，但对城市外交来说，市民的积极参与是第一位的，也是不可或缺的。一旦市民的行为代表城市的形象，他们就需要为其言行负责，否则将对其代表的城市产生负面影响。当然，市民也可能不代表城市，演绎成另外一种外交形式，即所谓的民间外交，成为国家的代表发展对外关系。
然而，城市在进行外交活动中也存在一些顾虑：第一，缺乏外交的专业知识，资源和经验。城市不可能代替或超越国家，只能在国家中央政府的指导下，行使国家的部分职责，或者补充国家的职能；第二，在国际社会上与其它行为体的互动会耗费城市大量的资源与财富，使城市不堪重负。最后，市民更关注民生幸福与福利等个人利益，而不是关于国家与城市的外交活动，可能不支持、不配合、不参与城市的外交活动。因此，国家和城市需要加强对城市外交的宣传，使广大市民理解个人行为对城市外交、乃至国家总体外交的重要性与示范性，从而能够规范自己的行为，增强为城市作贡献的市民意识，构建体现城市凝聚力的市民社会，尽到介绍、宣传和推销城市品牌的责任。同时，城市各级各行各业的部门具有行使外交活动的部分职能，应该承担着城市外交，乃至国家外交的部分责任。
上海在世博外交中的城市定位
2010年上海世博会不仅是中国外交的重大盛事，更是上海城市外交的重大机遇，成为体现上海精神、宣传上海形象的重要平台。上海城市发展充分利用城市外交宣传世博会，为圆满完成世博会工作奠定更坚实的基础。为此，上海城市外交努力做好以下几方面工作：首先，得到国家中央政府的政策支持，让上海在某种条件下进行城市外交，履行某些国家中央政府难以照顾到的领域。其次，与国家中央政府外交职能部门相结合，做好与参展国家协调合作的工作，力争争取到更多的参展国家，并与他们一道将参展工作落到实处。再次，做好友好城市的工作，充分发挥他们的积极性与创造性，推动他们做所在国家的工作，积极参与共同筹备世博会的行动中，做到休戚与共、互利互惠的共同体意识。最后，做好上海市民与参展国民、友好城市市民的世博会宣传工作，利用契机加大、加快相互间的文化经济交流与合作，吸引他们主动参与到世博会的各项活动。
在2010年世博会期间，上海发挥自身特色和优势，积极实施城市外交，确保世博会“成功、精彩、难忘”，主要源于以下几方面因素。第一，上海世博会的主题围绕着城市展开。上海世博会以“城市，让生活更美好”为主题，强调构建和谐城市，追求政治文明、经济文明和社会进步协调发展；倡导文化多元与包容、追求人的精神自由与全面发展等，提倡以创新城市为纽带，建设全球城市网络，并以城市最佳实践区为示范，利用新技术、新手段，促进全人类共同、健康、可持续发展。城市是一个国家政治经济和社会发展的重心，往往充当次国家行为体的角色，不仅对本国发展具有较大的影响力，而且对世界发展的趋势能够发挥着引领作用。上海世博会以城市为主题，充分体现了中国和世界都认识到城市发展再定位已经成为促进和谐世界的重要战略步骤。
第二，上海国际大都市与国际中心的发展定位。上海位于东亚地理的中心位置，是东北亚连接东南亚的交通枢纽，目前已经发展成为世界上最大的城市之一，以及展现中国改革开放成果的重要范例。当前，上海正在加快建设国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市，面临着与许多其它国际性城市竞争的态势，必须不断向其它国际性城市学习和借鉴先进性发展和管理经验，以弥补自身缺陷，促进上海均衡、稳健、全面发展。因此，世博会不仅是上海跻身为国际大都市的重要标志，也是促进上海进一步转型与发展的前进动力。
第三，世博会为上海提供了最佳沟通渠道和联系平台。世博会在上海举办不仅会加强中国与众多参展国家的关系，而且会促进上海直接与世界上其它国家进行接触，成为展示中国发展成果的重要窗口，和上海进一步走向世界的桥梁。通过世博会，上海会加深对国际社会的认识，世界上许多国家也可能会对上海，甚至是中国的印象发生较大变化。在世博会期间，来自世界各地的游客首先接触的是上海，然后才是世博会，上海会让他们深切体会世博会城市发展主题的深度内涵，体验到城市对外交流对促进城市生活质量的重要意义。另一方面，城市最佳实践区中的许多案例在世博会期间不断加强与上海沟通联系，不断加深相互了解和认同，为将来进一步合作奠定了基础。
从城市外交方面来看，上海在世博会期间主要希望实现以下几方面的政策目标：第一，全方位服务国家总体外交。上海世博会为上海发挥城市外交和地方外事功能，深度融入国家总体外交提供了历史性机遇。2010年1月15日，中国国家主席胡锦涛考察世博会筹办情况时指示，要做到“确保外事工作落实到位”。[8]上海世博会外事工作指挥部根据中央有关指导精神和世博会组委会与执委会要求，切实承担起任务、履行好职责、发挥好作用，努力确保世博外事工作平稳、有序进行。世博外交的主要平台在上海，上海在世博会期间的城市外交是对中国总体外交的重大贡献，体现城市外交在国家总体外交的重要作用。
第二，确保世博会成功运转。上海虽然是世博会的举办地，但并不是国家的政治中心，在许多方面不能越俎代庖，超越职能行使职权。然而，许多参展国家领导人在世博会期间参加活动，为世博外交提供了巨大机遇。中国高层领导人难以频繁地从北京赶赴上海应对来访的国外领导人，但按照国际惯例又需要认真友好接待，同时也需要利用外国领导人来访之机，进一步提升双方的交流与合作关系。为切实应对这种情况，改善世博外交的总体环境，提升世博外交的效率，上海世博会事务协调局设置了专管外事的办公室，中央和外交部也充分赋予上海市领导人参与外事接待的权力，让上海积极发挥国家外交职能，确保世博外交工作顺利开展。
第三，改善上海在国际上的城市形象。城市形象塑造主要体现在三方面，首先，城市市容与环境。对上海而言，无论是外滩、豫园、南京路步行街，还是世纪公园和衡山路，都体现了上海基础设施质量及其相应的商业和人文气息。其次，市民气质、气度与气势，这不仅体现在上海人接纳来自世界各地移民的包容性，而且表现为上海民众不断进取发展的开拓精神。最后，城市在国内外的地位与作用。上海目前已经成为引领中国城市发展的重要代表，在国家经贸内外交往中发挥着重要作用。随着世博会推动上海国际大都市开发建设不断取得新成果，上海在国际经贸金融航运等领域的作用将不断加强。上海也将从世博会中学习到许多有助于城市治理与管理的经验，提升改善城市规划与发展的能力，拓展市民认识世界的视野，弥合上海与国际交流的认知鸿沟，促进上海在国家对外事务中发挥更大作用。
从外交主体来看，世博外交主要存在多边与双边，首脑和公共外交两对形式，上海城市外交在其中都发挥着重要作用。第一，世博会期间，尤其是在开幕式和闭幕式上，将会出现众多国家共同出席的情况，而在平时，如馆日活动期间，更多是双边活动。另外，即使在多边外交活动的过程中，表现更多的仍是双边外交交流，毕竟，世博会虽是多国同时展现风采的平台，但并不是一个多边同时交流的外交舞台。第二，世博会期间，将会有许多国家首脑参加相关活动，使得世博外交规格更高、要求更严、任务更重、难度更大、成果更多。世博会游客更多是普通民众，与世博工作组织者和参展国工作人员一样，在世博园区内在很大程度上发挥着“宣传大使”的角色。同时，上海世博会在世界各地的宣传活动以及新闻媒体对上世博会的连续性报道也不断加深其它国家民众对中国和上海的认知。
上海在世博会中的城市外交：以友城外交为案例分析
从世博会开幕式以来，上海认真准备，积极主办和参与了高密度、大批次的国家和城市级的外交活动，形成了城市展示国家形象，国家关注城市发展，城市相互交流合作、推动共同发展的新局面，给上海发挥外交作用提供了前所未有的挑战和机遇。上海与各涉世博工作单位通力合作，业务联系日益通畅，工作关系日益顺畅，工作效率日益提高，较成功地完成了各项重要涉世博外事活动。例如，在开幕式期间，中央领导人在上海与外宾举行了近50场双边会见，国家主席胡锦涛为6位对我进行国事访问的外国国家元首和政府首脑举行欢迎仪式和双边会见。
为发挥世博会公共外交的效能，提升上海国际化交往能力，上海城市外交在以下四方面作出了突出贡献：第一，积极开展区县和参展方友好对接活动，主动推动“一进两出”[9]活动。截至7月底，上海各区县共参与接待了290多批外国政要、友城市长和民间友好团组等代表团，组织了近9000名社区群众残疾了88场外国国家馆日和国际组织荣誉日活动，以及8次500多名外国参展人员进社区交流和51台外国参展方文艺节目进社区演出。第二，努力搭建由全市50家大型企业、市级政府部门、区县政府部门和有关机构组成的外国馆日活动交流单位资源库，统筹安排这些单位参加相应的外国馆日活动。华为、上海电气、上海建功、中远、中型3等企业通过参加世博活动提升了实施“走出去”战略的基础和信心。第三，努力利用友城资源，积极推进上海对外交流。上海世博会得到了上海国际友好城市的大力支持。世博会期间，上海积极协调邀请国际友城市长参观世博会，不仅为原本就十分活跃的一些友城交往提供了新动力，而且激活了一些过去交往甚少的友城交流。第四，加强服务涉世博境外媒体记者工作，积极引导他们全面、客观报道世博。上海与外交部和世博宣传及媒体服务指挥部精心组织、成功接待了发展中国家百名记者团观摩并采访开幕式活动，以及做好新闻中心记者服务和管理工作。
上海是我国与外国城市友好合作交流最广泛、历史最悠久的城市之一，特别是改革开放以来，上海与外国城市友好合作交流迈入了蓬勃发展的新时期。1973年11月30日，上海与日本横滨市缔结为友好城市，开启了上海发展国际友好城市的先河。我们要更加积极拓展友城关系，增进共识友谊，深化合作交流，进一步发挥友城合作的桥梁和平台作用，为上海的对外交往工作开辟更加广阔的天地。国际友好城市工作是上海地方外事的一项重要工作，是上海面向世界、与国际社会交流合作的重要窗口和渠道。上海友城的发展之路，是改革开放的上海与世界联系越来越紧密的发展之路，也是上海成果借鉴国际先进理念与经验，不断向国际大都市迈进的前进之路。
1979年后，随着中国对外关系进一步扩大和上海对外交流合作迅速发展，更多国家的政府领导人、外长和地方政府领导人通过各种方式和渠道提出，希望由他们国家的响应城市与上海结为友好城市，发展交流与合作。此后，在外交部、中联部、全国友协等上级领导部门的指导和帮助下，在上海历届新老领导同志的关心和支持下，上海的友城工作迅速发展。截至2009年9月，经中国人民对外友好协会批准，上海与五大洲的52个国家的68个市（省、州、大区、道、府、县或区）建立了友好城市关系或友好交流关系，并于其它20多个国外省市签订了长期合作备忘录，开展了友好往来，发展了合作关系。友好城市的内涵不断拓展，作用不断凸现，成果不断涌现，在服务国家总体外交和本市经济社会发展，提升城市国际影响力和竞争力等方面发挥了重要作用。
在推进中国2010年上海世博会工作方面，友好城市在申办、筹办的各个阶段都发挥了积极的作用。利用友城地方政府高层互访和各类代表互访的机会，积极宣传世博会；在友城签署交流备忘录时，加入了有关世博会的项目内容；在海外的上海世博会体节活动，友城始终是重要的舞台。同时，友好城市也为上海申博、办博提供了许多支持和经验。2010年上海世博会首次尝试设立的城市最佳试验区，其创意最早就是来自上海的友好城市希望以城市名义参与世博会的提议。汉堡、大阪、罗阿大区、巴塞尔、鹿特丹、利物浦、亚历山大、圣保罗、蒙特利尔等友好城市提供的案例将参加城市最佳实践区的展示。为加大世博宣传力度，上海市外办和上海世博局共同举办，解放日报报业集团承办的“世博—友城行动”从2007年11月启动，持续到2010年4月，多媒体、多平台、全方位展示世博主题在友好城市的演绎，扩大世博影响。[10]
旧金山市是与上海的第五个友好城市。1979年1月24日，在美国华盛顿的一次宴会上，旧金山市长黛安·范因斯坦与中国驻美大使柴泽民探讨了旧金山市与上海市建立姐妹城市关系的可能性。1980年1月，上海市副市长赵行志率团访问旧金山，与旧金山市长范因斯坦共同签署旧金山—上海缔结友好城市协议书。1981年2月18日，旧金山市成立了旧金山—上海友好城市委员会，作为发展两市友好关系的专门机构，时任市长范因斯坦任委员会主席。[11]2010年5月18日，上海人民的好朋友，已经担任美国参议院情报特别委员会主席的范因斯坦连同参议院外交关系委员会主席克里、参议院军事委员会成员尤德尔于联名提出祝贺中国上海举办世博会，26日参议院全体审议后通过《祝贺中国上海举办世博会》的决议案。2010年6月初，上海市长韩正的亲切会见了来沪访问的范因斯坦，感谢范因斯坦对上海世博会所做的贡献。双方回顾了上海与旧金山的友城建立与发展历程，并从中美关系的大局审视友城对促进两国人民相互理解与合作的重要意涵。
2010年正值旧金山—上海姐妹城市委员会成立30周年，美国旧金山市长纽森和两位前任市长乔丹和布朗率300多人组成的代表团赴上海，出席17日至25日世博会“旧金山周”的盛大活动。代表团成员由政府官员、社会名流、工商界人士、文艺教育界人士及社区代表等组成。旧金山将在世博园中展示以绿色城市为主题的“最佳城市实践区”，并出席多项论坛，讨论能源、可持续发展、环保、教育等议题。6月19日，作为上海世博会旧金山周的一个重要组成部分，2010年上海世博会“旧金山周”主题论坛在城市最佳实践区内举行，重点推出多个绿色能源模范项目以及示范案例。旧金山市市长加文·纽森在论坛上展示了旧金山城市绿色能源的发展，表示将致力于推动旧金山的绿色科技与中国的绿色城市合作发展。上海市人大常委会主任刘云耕认为，发展低碳经济、走可持续能源发展之路，已成为全球高度一致的共识。上海在经历了20多年的持续发展后，面临环境资源等诸多方面的约束，发展低碳经济、走可持续能源发展之路，是上海率先转变经济发展方式的必由之路。上海市和旧金山市在发展绿色经济和开发清洁能源等方面的合作前景十分广阔，此次论坛进一步增进双方的共识，推动双方在开发新能源、发展低碳经济等领域进行更广泛的合作和交流。
结语
世博会为提升上海在友城中和国际社会中形象提供了重要动力和催化剂。上海利用世博会加强了与其它国家和城市的联系，进一步夯实了上海国际大都市和四个中心建设的基础。上海更以世博会为契机，展示了中国和平发展，努力学习和借鉴世界各国先进理念和经验，加上艰苦奋斗、与时俱进、不断进取，逐渐改善了上海的社会与人文环境，进一步增进了上海对外交往与沟通的能力。当前，上海更应充分发挥城市外交职能，与国家整体外交中的公共外交、民间外交等密切结合，进一步体现上海精神与时搏精神的融合与升华，确保世博会各项活动顺利进行，同时加强前瞻性研究，完善战略性机制，充分利用、扩大和延伸世博效用，如世博场馆的后续利用、世博机制的后续效用等等，推动和促进上海大外事工作的制度化、常态化和高效率。

文献来源：《2010年上海社科年会文集》