由于全球气候变化日益加剧，北极正成为国际社会关注的焦点；而作为北极治理中最重要的区域性机制安排，北极理事会的形成、发展及演进必须予以密切跟踪研究。2009年以来，北极理事会的机制化、法律化不断加速，正逐渐从一个政策塑造型的政府间高级论坛日益转变为政治决策型的组织机构，其治理功能也不断从环境及发展领域向能源及航运等“软安全”领域 “外溢”。作为北极域外国家，中国应在北极理事会处于“建章立制”阶段积极参与其中，尽早解决常任观察员资格问题。

        随着全球气候变化的进一步加剧，北极成为了国际社会关注的焦点，而以该地区生态与环境保护、海上航道归属、自然资源的开发与利用，以及原住民社群的经济社会发展等为代表的各种北极治理问题也正日益成为国际社会关切的重要议题。近年来，作为北极治理中最重要的区域性安排——北极理事会的机制化、法律化不断加速，正逐渐从一个政策塑造型的政府间高级论坛日益转变为政治决策型的组织机构，本文试图从这一深刻的功能转型所带来的一系列特点与变化探讨中国参与北极理事会的策略与路径。
一、从《北极环境保护战略》到北极理事会的成立
        冷战时期，北极是美苏争霸的主要角逐场之一；冷战的终结为北极地区的两极地缘战略的权力对峙划上句号，也使北极国际合作的水平得到实质性提升。其中最具标志性的事件是1987年10月戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克发表关于苏联北极政策的演讲。[1] 戈尔巴乔夫指出，北极不只有北冰洋，还是三个大陆的交合点，这是欧亚、北美和亚太地区各国人民彼此来往的最前线。他呼吁东西方开展多边或双边合作，把北极变成和平之极。
        作为对戈尔巴乔夫摩尔曼斯克讲话的回应，1989年9月，根据芬兰政府的提议，北极八国（美国、苏联、加拿大、瑞典、芬兰、冰岛、挪威和丹麦）派出代表召开了第一届“北极环境保护协商会议”，共同探讨通过国际合作来保护北极环境。1991年6月，八国在芬兰罗瓦涅米签署《北极环境保护宣言》，[2]在这一过程中，芬兰政府发挥了积极的撮合作用。罗瓦涅米宣言的签署，引出了保护北极环境的系列行动一一北极环境保护战略（AEPS），该战略提出，北极地区的环境问题需要广泛的合作，建议成员国在北极各种污染数据方面实现共享，共同采取进一步措施控制污染物的流动，减少北极环境污染的消极作用。宣言提出将周期性召开会议，评价计划进度，交流信息。《北极环境保护战略》的工作职能通过其设立的四个工作组履行，分别是北极监测与评估工作组（AMAP）、北极海洋环境保护工作组（PAME）、北极动植物保护工作组（CAFF）和突发事件预防、准备和反应工作组（EPPR）。
        为进一步应对可持续发展以及北极地区的变化所带来的挑战，1996年9月16日北极八国在加拿大渥太华举行会议，宣布成立北极理事会（Arctic Council），并随后将“北极环境保护战略”的所有工作也纳入其中。由此，作为冷战结束后的一项积极成果，北极理事会在一定意义上实现了包括美、俄在内的北极八国在该地区的实质性合作。[3] 北极理事会与其前身《北极环境保护战略》相比较，主要有以下两个特点：首先，北极理事会的成立提升了北极治理的机制化程度，尽管北极理事会还是秉承《北极环境保护战略》以宣言的形式而非国际条约的形式成立，但北极理事会作为一个国际实体(international entity)，在协调北极八国就共同关切议题采取行动以及促进北极地区的环境保护与可持续发展方面具有《北极环境保护战略》无可比拟的作用。其次，在北极理事会中，北极地区的原住民组织的地位得到较大提升。在北极理事会框架下，依据《渥太华宣言》之规定，北极地区的原住民组织在北极理事会中被赋予了永久参与方的地位，永久参与方可以参与理事会的所有活动和讨论，理事会的任何决议应事先咨询其意见；虽然永久参与方没有正式的投票权，但这一变化就使得原住民的诉求将在理事会的决策中得到更为充分的考虑。
二、从政府间论坛向政治决策型机构转型：理事会的机制化、法律化日趋加速
        （一）北极理事会的组织结构及机制性缺陷
        除北极八国 和“永久参与方”外，北极理事会也同意部分非北极国家（法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国）、政府间组织[4] 和非政府组织[5] 以观察员的身份参与相关活动。理事会主席一职由八个成员国每两年轮流担任。[6] 部长级会议是理事会决策机构，每两年召开一次。高官会则是理事会执行机构，每年召开两次会议。[7] 根据成立北极理事会的《渥太华宣言》的有关规定，理事会通过的所有决议都必须经过全体成员国一致同意，这条规则适用于所有北极理事会框架下的会议，包括高官会和各个工作小组及项目会议。就理事会的组织形态而言，其同时兼具排他性和开放性。排他性体现在具有正式决策权的成员资格上，只有北极八国才具有正式成员资格，这一定程度上反映了它们希望主导，甚至一定程度上垄断北极事务的意图。开放性体现在向域外国家和非国家行为体开放有限的参与权，获得观察员地位的国家和非国家组织可以参与北极理事会的讨论和活动。而实际上，域外国家或非国家行为体的参与一定程度上也等于是承认和衬托了北极八国在讨论北极事务上的主导地位。[8]
        客观而言，北极理事会在监测与评估北极环境、气候变化，促进原住民参与地区可持续发展方面还是取得了一系列显著成果，但它自身与生俱来的机制性缺陷也不断为人诟病，例如：（1）没有法律约束性的义务。《渥太华宣言》并未对参加方施加具有法律约束力的义务，北极理事会也未获得这方面的授权；虽然在其框架下也制定了一些无约束力的、“软法”性的指导建议，但其影响力很难确定，因为北极理事会从未系统性地评估过这些建议是否得到遵循。[9]（2）理事会并非一个严格意义的国际组织，其运作仅依靠项目驱动；（3）参加方的有限性。北极理事会的独特性在于其对该地区原住民社群的关注，但非北极国家只能获得观察员资格。（4）没有常设性的独立秘书处。（5）没有机制性的资金来源。[10] 因此，北极理事会是否应改变其战略及组织结构以增强其在减缓气候变化过程中的执行力，是它所面临的最大挑战；尤其是2008年在伊鲁利萨特举行的北冰洋沿岸五国外长会议更对理事会作为处理北极事务最主要论坛的地位构成了严重的直接威胁。[11]
        （二）北极理事会近年来的机制化进展
        为应对内外挑战，近几年来，北极理事会在自身机制化、法律化方面不断进行改革，已取得较为明显的进展：
        1、增设新工作组和副部长级会议
         北极理事会工作组以及为其提供科技支持的专家组定期在每次高官会和部长级会议之前召开会议。工作组的职责是完成部长级会议授权实施的项目和工程。原北极环境保护战略下设的四个工作组，北极理事会成立后，在将其一并继承和吸收的基础上，又于理事会成立当年增设了一个可持续发展工作组（SDWG）以应对更广泛的北极事务；2006年又加设消除北极污染行动计划（ACAP）工作组。至此，北极理事会的工作机制发展为六组模式，每个小组项下又对工作进行细化，并将一些具体项目交由各国单独执行。同时，在现任轮值主席国瑞典的强力推动下，工作组与高官会之间的联系也得到加强。
        2009年4月召开的第6届北极理事会部长级会议通过《特罗姆瑟宣言》（Tromsø Declaration），决定设立一项新的会议机制——副部长级会议。副部长级会议主要目的是为应对部长级会议休会期间北极发生的突发性事件，借此提升理事会在处理北极事务上的行动能力，加强该组织在北极地区的政治影响力。
        2、设立常设秘书处
        北极理事会的主席国由北极八国轮流担任，任期两年。秘书处的工作则交由轮值主席国负责。自2006年挪威、丹麦、瑞典北欧国家相继担任主席国以来，秘书处的设置有所改变。三国决议在2013年瑞典任期结束前共用一个秘书处，地点设在挪威北部的特罗姆瑟。这一模式得到八国一致支持，决定在2013年加拿大担任轮值主席国前完成常设秘书处的设置。秘书处设秘书长一人，成员十人，主要负责行政事务、信息交流、文件翻译、资金运算以及人事安排。 2012年11月，冰岛环境部秘书长马格努斯•约翰内松（Magnus Johannesson）被任命为北极理事会秘书处首任负责人。[12] 2013年1月21日，北极理事会秘书处在特隆姆瑟市正式宣告成立，职责是加强理事会工作和有关北极事务的沟通与协调。
        至此，北极理事会已初步具备最高权力机构（部长级会议）、执行机构（高官会），以及日常行政机构（常设秘书处）这样的“三级架构”，这一结构至少在外在功能形态上与一般国际法所界定的国际组织并无二致。[13]
        3、进一步明确观察员的准入资格
        2011年5月的《努克宣言》还重申了观察员的地位，并采纳高官报告提出的标准：（1）支持并接受《渥太华宣言》中北极理事会的宗旨；（2）承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权；（3）承认包括1982 年《联合国海洋法公约》在内的广泛法律框架适用于北极；（4）尊重北极原住民和当地居民的传统、文化、价值和利益。（5）已确认其具备经济能力和政治意愿，并有助于永久参与方和其他北极原住民。（6）已表明其利益和专长与北极理事会的工作相符。（7）已显示其切实有能力支持北极理事会的工作，包括通过与成员国和永久参与方的合作将北极关切的问题提交至全球性决策机构。就观察员的职责而言，该报告强调观察员无权参与北极理事会的任何决策过程，此项权利专属于成员国和永久参与方。观察员可经邀请列席理事会各项会议，其首要职责是观察理事会工作，通过参与理事会特别是工作组的项目提供协助。观察员可通过任一成员国或永久参与方提出项目建议，经邀请参与理事会附属机构会议，如经主席许可，可在成员国与永久参与方之后就会议议题发表口头或书面声明，提交相关文件及陈述意见。但在部长级会议上观察员只能提交书面声明。[14]此外，北极理事会还取消了临时观察员（Ad-hoc Observer），这就意味着现存的临时观察员中国、韩国、日本、欧盟、意大利等国，需要在遵守上述标准的前提下重新提交申请成为观察员。
        针对上述高官会报告所设定的观察员准入条件，尤其是第（2）条标准，国内有个别学者认为，这标志着“北极版门罗主义”出笼，北极国家在向世人宣布：北极是“北极国家”的北极。它们反对北极是全人类共同财产，希望通过门罗主义进行域内利益分割，削弱域外国家的参与权利。[15] 事实上，有关观察员资格认定所产生的种种争议，其深层次矛盾还在于北极的区域或国别管理与北极本身所具有的部分“全球公域”属性[16] 之间固有的不可调和性。中国与欧盟这样的“全球行为体”参与北极理事会有可能使作为永久参与方的原住民组织进一步被边缘化，另外对地缘政治因素的考量，以及担心更多的其他非北极国家效法中国与欧盟的做法，[17]从而使得非北极国家和实体无论是数量还是财力在理事会中大大超过其成员国，最终有可能导致理事会的组织结构现状和理事会的北极属性发生改变等等，[18]这些恐怕才是北极八国或原住民组织等主要北极行为体“抬高门槛”的诱因。
        4、陆续出台正式法律文件
        第七届部长会议最重要的结果之一是八国与会代表签署了《北极海空搜救合作协定》（以下简称《北极搜救协定》）[19]，该协议是在遵循1982年《联合国海洋法公约》的法律框架前提下，参照1979年《国际海上搜救公约》[20] 和1944年《国际民用航空公约》[21] 等文件相关规定基础上达成的。该协定的宗旨是通过确认每一成员国在其管辖范围内的责任以及确立各国在紧急情况下进行合作的程序，以加强北极地区航空和海上搜救的合作与协调。协定文本共包括二十项条款以及三个附件。该文件是北极理事会自成立以来第一份具有正式法律效力的国际条约。尽管从国际法层面而言，该协定并无任何实质性的突破：它既不能影响北极国家的国内立法，也不能强令成员国提升搜救能力或增加新的资源；但它却为强化北极治理与合作奠定了基础，为今后类似协议的签署树立了典范，有效提高了北极理事会的执行力和公信力。2012年9月，北极八国在丹 麦格陵兰东岸沿海举行了代号为“SAREX 2012”的首次实时海上搜救演习，[22]从而使该协定得到了真正法律意义上的实施。
        气候变化和环保问题今后仍是北极理事会加强北极治理的主要依托；而从搜救协定到航运规则及大规模资源开发（涉及海洋石油泄漏的预防与处理、黑炭排放标准的设定等）的能力建设则是其未来治理机制架构日趋完善的发展方向。[23]
        2012年11月15日，在瑞典轮值主席任内举行的第三次高官会上，北极理事会突发事件预防、准备和反应工作组已就防止和应对石油泄露拟定了有法律约束力的协议（Oil Spill Agreement）文本，只待2013年5月提交新一届北极理事会外长会议签署；[24] 这是理事会主要功能从科学研究与评估向达成具体政策成果转型的一个标志性事件。此外，有关国际石油公司在北极开发中的企业社会责任问题也在该次高官会上进行了讨论。
三、从环境及发展议题向 “软安全”领域倾斜：理事会的功能 “外溢”
        （一）环境、气候及发展领域的科学评估功能
        与一般的国际组织相比，当前北极理事会的治理优势并不在于由北极八国行使投票权以形成最终决策，而在于其强大而具权威性的研究和评估能力。在环境、气候与可持续发展领域，北极理事会一般通过发布一系列科学研究基础上的评估报告向国际社会表达来自北极的关切，例如《北极气候影响评估报告》、《北极人类发展报告》、《北极生物多样性评估》及《北极地区污染报告》等。其中《北极气候影响评估报告》对推动北极国际治理的作用不可低估。
        1998至2000年美国担任理事会轮值主席国期间，北极理事会就开始与国际北极科学委员会（IASC）进行合作，开展有关北极气候影响评估的研究，其研究结论最终于2004年以公众可以获取的评估报告形式发布。虽然联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）早在其2001年的报告中就提及北极急剧升温， 但北极理事会的气候变化影响评估报告则进一步确认北极地区是全球气候变化的一个预警系统；过去的几十年，北极地区的平均温度的升高是世界其他地区的几乎两倍。[25] 正是该报告彻底改变了人们过去对北极这一“冰封的蛮荒之地”（frozen desert）的基本印象，意识到该地区因蕴藏丰富的资源而具有巨大的经济潜力，从而需要引入更为严格的治理措施。在气候影响评估方面，北极理事会的科学研究功能突出表现在两个方面，首先，北极气候影响评估项目中的很多科学家本身即是政府间气候变化专门委员会有关报告的作者，因此IPCC2007年第四次发布的报告就直接采用了北极气候影响评估项目中的多个科学数据，[26] 从而有助于人们理解气候变化的因果效应。其次，更为重要的是，北极理事会的科学评估具有提升各国政府认知的功能，在各成员国管辖范围内，不同层级的政府已开始加强该地区有关减缓和适应气候变化的治理工作。从某种意义而言，《北极气候影响评估报告》的出台，有力地推动了北极地区和全球气候治理进程的发展。
        《北极人类发展报告》则由北极理事会可持续发展工作组于2004年发布，由北极八国的90位科学家共同完成，该报告揭示了在气候变化所带来的环境影响及全球化所带来的社会经济压力下，北极当地社群所面临的前所未有的挑战和快速变化；在这种环境下，北极已成为发展创新型的政治与法律机制安排的领军先锋，这其中包括自然资源利用的共同管理机制，旨在增进政府与原住民组织合作的机制安排，以及类似北方论坛及北极理事会自身这样的跨国机制安排。[27]目前，理事会正根据近年来发生的新变化，抓紧制定第二版的《北极人类发展报告》，争取在2014年夏天发布最终报告。
        （二）能源、航运等“软安全”领域的软法指引与“硬法”规范相结合
        在《北极气候影响评估报告》与《北极人类发展报告》之后，理事会更接连发布了有关北极油气资源及航运的评估报告，如《北极理事会近海石油和天然气指南》（修订）、《北极地区石油和天然气活动：现有与潜在影响》、《北极能源报告》以及《北极海运评估报告》。[28]对于气候变化所产生的巨大影响，北极理事会在发布科学评估报告的基础上，也着手加强法律应对。以原则性指引、最佳实践以及技术手册等为代表的“软法”性措施在某些政策领域也确实发挥了重要作用，尤其考虑到北极地区的原住民组织可以参与到上述软法性文件的草拟和制定过程之中。但软法性举措很难评判其执行成效的局限性在北极治理中也日益显露出来；对此，北极理事会开始引入一些“硬法”性规范。
        如由于气候变化导致海冰消退，北极海上航运成为可能。作为《北极海运评估报告》的部分成果，北极理事会就敦促其成员国协调各自行动，尽快出台一套全面而严格的、具有强制力的适用于北极极端环境下的航运规则。目前，在国际海事组织(IMO)的架构内将2009年制定的无约束力的极地航运守则转变为具有强制力的极地航运规则的法律工作正在有序进行，有望在近两年内实现实质性突破。
        除此之外，北极理事会正加快在重要政策领域达成有关北极八国间的具有约束力的专门协定以保障该地区的人身安全和环境安全，《北极搜救协定》以及即将签署的《防止与应对溢油协定》即是明证。《北极搜救协定》某种程度上甚至为北极地区的军事安全合作打开了“方便之门”， 协定第8条有关“因搜救工作的目的进入一当事方领土的请求”条文即规定：
        1、一当事方基于搜救的目的（包括添加燃料）要求允许进入一个或几个当事方的领土时，应将其请求递交至相关成员的搜救机构和/或海上救助协调中心。
        2、收到该请求的当事方应立即确认收到请求。收到请求方应通过其海上救助协调中心尽快通知是否允许进入其领土，若存在进行搜救任务的条件，则还应通知该条件。
        3、收到该请求的当事方以及任何需要允许才能通过其领土的当事方，应在符合其法律和国际责任的情况下尽可能地提供最迅速的过境程序。 ”
        由于协定中所规定的主管或执行搜救任务的机构及人员基本是军事部门（如国防部、陆海空军）及准军事力量（如海岸警卫队、边境警卫队），因此，搜救活动的开展必然对北极八国之间加强军事合作提出了客观要求。在此背景下，北极地区八国军方领导人于2012年4月12日至13日在加拿大纽芬兰首次聚会讨论地区安全问题。与会者讨论了北冰洋地区地理、气候对军事行动带来的挑战等议题，交流了航行管理、应急处置和支持民事当局的知识和经验，还会见了加拿大当地社区领导人和民兵；八国军方领导人同意今后每年召开一次会议商讨合作事宜，各国海岸警卫队、渔业部门、警察和边境安全部门将会展开更为紧密的合作。[29] 虽然表面谈的都是非传统安全议题，但北极八国军方领导人聚首本身就已经触及到军事安全合作这根敏感神经了；只不过由于现行北极理事会“章程”——《渥太华宣言》未对安全议题进行授权而不好明言罢了。
        在美国与挪威两国的强力推动下，即将于2013年5月签署的《防止与应对溢油协定》则更是对未来北极大规模油气资源开采局面所采取的一种预防与警戒措施。北极地区的气候和环境条件恶劣，因此油气资源开发项目的风险极高；一旦海床发生石油泄漏将很难处理，而遭受漏油污染的冰块，最远可漂流至1300公里以外的地方，最终会造成无可挽救的灾难，严重程度将远超2010年的墨西哥湾溢油事故。因此，理事会遵循1990年的《关于石油污染准备、应对与合作的国际公约》的原则性规定，[30] 试图通过制定具有法律约束力的“硬法”性专门协定来规制诸如荷兰皇家壳牌、埃克森美孚、英国石油公司这样的国际能源业巨头。这一协定不仅适用于北冰洋地区，还将适用于巴伦支海，并且协定最后可能附有相关不具有法律约束力的附件，如有关紧急应对措施的操作手册等。
        要言之，北极理事会通过灵活运用科学评估、软法指引与“硬法”规范这种“三位一体”的治理手段，创造性地应对北极地区因气候变化所产生的各种挑战，从而为其由一个政策形塑型的政府间高级论坛转变为政治决策型的国际组织打下坚实基础。
四、关于中国参与策略与路径的几点思考
        中国如要更为积极而有效地参与北极事务，就不可能不和当前北极治理中最重要的区域性机制安排——北极理事会加强彼此间的合作。从严格意义上讲，中国属于北极域外国家；在北极理事会中只能谋求观察员资格。但中国参与北极理事会的问题，又绝不只是个观察员资格问题。
        针对2011年5月北极理事会努克会议所采纳的新的观察员准入标准，多数中国学者认为这一举措表明北极八国试图通过理事会的机制化，强化其在北极治理中的主体地位，巩固并扩大北极八国的既得利益；为域外国家参与北极事务设定更高的门槛，限制其他国家和非国家行为体对北极问题的参与，进而使北极理事会成为具有较强排他性的北极治理机制。更有个别学者认为，在当前条件下观察员资格给非北极国家带来更多的是义务(枷锁)而非权利，意味着失去更多的主动性；因此不必急于加入北极理事会。但如果不趁理事会目前还处于“建章立制”的阶段，各项规则还未完全固化之前尽早加入其中，等到再想加入时恐怕已为时晚矣。目前，已有个别北极国家（如挪威）提议新的观察员申请方应与所有的北极八国举行充分的政治磋商之后，再由理事会做出最终是否接纳的决断。因此，在我国成为北极理事会观察员问题上，宜早不宜迟。这方面欧盟在2009年被拒之后又再次正式提交申请，以及日本、韩国甚至新加坡急切申请加入的姿态从侧面也予以了印证。就具体的参与路径而言，可从以下几个方面着手：
        首先，要向北极主要行为体明确声明，作为域外国家，中国承认北极国家在北极地区的主权和主权权利；中国参与北极事务的首要着眼点还是应对全球气候变化和科学研究。中国参与北极理事会有助于促进北极理事会的开放性和透明度，同时有助于提升其在全球政治舞台上的知名度；中国的参与并不影响北极国家及原住民组织等永久参与方的决策权，也不会改变理事会的权力结构，以此打消其心中的猜忌与疑虑。
        其次，在进一步深化与冰岛、瑞典、丹麦（格陵兰）等北欧各国的双边合作，取得其支持我加入北极理事会的政治立场外，应重视与欧盟及其主要成员国（德、法、英）政府在北极政策层面上的协调与合作。可喜的是，在2012年9月发布的《第十五次中欧领导人会晤联合新闻公报》有关“全球问题”的阐述中，明确提及双方“认识到北极地区的日益重要性，尤其是在气候变化、科学研究、环境保护、可持续发展、海洋运输等相关方面，同意就北极事务交换意见”。[31] 这无疑为未来双方就北极事务展开政策协调与合作奠定了坚实基础。
        再次，重视俄罗斯、加拿大在北极问题上的相关立场，取得其对我参与北极事务的谅解态度（understanding）；俄、加两国是北极理事会中的大国，北极升温、海冰消退对其北方偏远地区的经济社会发展带来的更多是机遇，且均已发布了雄心勃勃、耗资巨大的北方开发计划，其地方政府很期待我国政府、企业及私人加大投资；我们应充分利用资金、市场杠杆，使其在理事会观察员资格上至少不持反对态度。
        第四，加强与美国在北极问题上的政策协调。虽然目前美国的战略重点并非北极，且美国对北极理事会的态度一向比较消极；但近年来其政策立场也发生了微妙的变化，例如时任国务卿克林顿首次出席北极理事会努克外长会议，支持加强北极理事会的机制化建设，白宫声言要尽快批准《海洋法公约》等等。尽管中美两国之间在亚太地区战略等问题上存在分歧，但双方在确保北极航道自由航行方面却拥有共同利益，我们应以此为抓手，求同存异，寻求其对中国参与北极理事会的支持。
        最后，中国今后应进一步加强与北极当地居民、地方政府以及公司企业等非国家行为体的沟通与互动，以一种“公共产品提供者”的身份参与北极事务；不要仅仅只谈中国的航运、资源利益，而要用国际通用的话语体系使北极主要行为体知晓北极的治理离不开中国的参与，北极的发展离不开中国的市场、资金及技术这些公共产品。[32]

文献来源：《国际论坛》