20世纪90年代末的亚洲金融危机催生了清迈倡议，在此基础上，为预防危机重现和削弱危机产生的危害，清迈倡议多边化成为东亚各国的现实选择和展示各国合作意愿促进地区一体化的重要渠道。目前，清迈倡议多边化已经基本上完成了机制和规范建构，在推进经济评估和政策对话中，促进了央行行长会议与财长会议的整合，东盟 3宏观经济研究办公室的建立等。清迈倡议多边化仍需要采取一系列措施克服来自各方面的挑战，才能真正发挥保障东亚金融秩序稳定，促进地区经济稳定发展和持续一体化，提升东亚在国际经济秩序中地位的作用。

        冷战结束以来，东亚地区经济合作取得了较大发展，尤其在货币金融领域实现了令世人刮目相看的成就。起源于亚洲金融危机的《清迈倡议》双边货币互换机制逐渐发展为清迈倡议多边化，成为东亚各国试图防止和应对类似1997-1998年亚洲金融危机的风险的地区金融自助机制。清迈倡议多边化已经就各种程序和内容细则达成一致，并在2011年3月24日正式进入实施阶段，包括东盟 3宏观经济研究办公室在内的一系列机制建设也开始运行。所有这些正推动清迈倡议多边化的效用，促进东亚地区货币金融的流动性健康发展，不仅在帮助东亚各国在近期全球金融危机中率先走出困境，而且在在一定程度上发挥了避风港的作用，避免东亚经济出现连锁性整体性危机。清迈倡议多边化将对东亚地区机制建设和东亚地区一体化进程产生重大推进作用，有助于提高东亚地区在全球金融舞台上的作用，也有利于开展地区和全球层次上的政策合作。
清迈倡议多边化的动力之源
        冷战结束以来，东亚出现过许多关于促进地区合作的倡议，并随着地区形势的变化而不断演进。1991年，马来西亚前总理马哈蒂尔认为冷战结束为东亚合作提供了重要机遇，建议成立东亚经济集团，引起了美国的警惕和反对，最终未能付诸实施。然而，1997-1998年的亚洲金融危机为东盟 3（中国、日本和韩国）之间的经济合作提供了动力，成为当前东盟 3合作机制的雏形。国际社会开始认为是亚洲金融危机的影响仅局限于东南亚地区，但危机很快就蔓延到几乎整个东亚地区。印度尼西亚和韩国紧随泰国之后，不得不向国际货币基金组织寻求帮助，甚至一些没有参加国际货币基金组织救援计划的国家也面临严重的经济发展速度放缓或衰退问题。这些迹象表明，东亚各经济体之间已经建立起错综复杂的相互依赖联系，彼此不能再忽视其他国家经济发展出现危机。
        在东亚金融危机之前，无论是泰国、印尼和韩国都认为保持充足的外汇储备是在一种错误的发展模式。相对于本地区的其他国家，当时他们的短期外债对外汇储备都保持较高的比例，如1996年年底，泰国为110％，印尼为167％，而韩国甚达到195％。泰国尽管在短期债务增加时也增加了外汇储备，但外汇储备的增加实际上仅仅被视为国家实力增强的标志。当时，许多国家并没有意识到需要外汇储备支付短期外债的必要性和重要性。这些短期债务往往无法延期，一旦到期，就需要外币立即偿还，加大了国家对外汇储备的依赖。如果这些短期债务出于各种原因不能延期，但又没有足够的外汇储备以偿还债务，那么国家的信用将受到考验，经济发展甚至可能会破产。
        虽然部分东亚国家陷入金融危机，不得不主要依靠短期外国借款以填补储蓄的缺口，但是作为一个整体，东亚地区在危机爆发前实际上处于储蓄盈余状态，主要投资在以美元计价的资产上。这样一来，陷入赤字的国家不得不依靠向外国银行借款，其中大部分是短期贷款。如果本地区的金融资源得到更好地利用，向陷入危机的国家提供流动性支持和长期发展需要的金融资源，那么东亚金融危机本来可能是可以避免的。国际货币基金组织无效的监控、对危机国家问题的错误诊断、延误时机的援助，以及具有“华盛顿攻势”倾向的贷款条件引起了东亚国家的广泛批评。[1]国际货币基金组织方案旨在恢复信心，推动陷入危机的国家增持外汇，最终能恢复过来。国际货币组织不愿意采取以非市场为基础的干预措施，如充分保障金融机构债权人的权利，实行严格的金融标准和企业重组，国有企业私有化和以“大甩卖”的价格出售国家资产等。对许多国家来说，国际货币基金组织的条件往往具有“一刀切”的性质，根本就没有考虑各国不同的政治和社会文化背景，引起了较大争议。
        东亚地区金融合作的首个建议是1997年9月日本在香港举行的七国集团与国际货币基金组织会议上提出设立亚洲货币基金（AMF）的主张。[2]然而，当时国际货币基金组织已经开始向泰国实施救援计划，此倡议未得到东亚其他国家的支持，同时受到国际货币基金组织和美国的强烈反对，很快就被束之高阁。[3]尽管拉丁美洲储备基金和阿拉伯货币基金等地区金融组织已经存在，并与国际货币基金组织开展了较多的合作，但这个倡议的提出时机有点不对，在当时的东亚地区显得过于激进。虽然如此，东亚地区建立自己金融和货币合作组织的倡议并没有消失。1997年11月18-19日，14个亚太国家（地区）财长和央行行长在马尼拉举行会议，制定了促进东亚金融稳定，增强地区合作的新框架，即所谓的“马尼拉框架”，实际上建立了亚太地区防止金融危机的地区预警机制，加强了本地区监管机构之间的沟通与合作。[4]由于美国和国际货币基金组织的参与，该框架一方面强调了国际货币基金组织在国际货币体系的核心作用，另一方面认为，有必要建立一个加强金融稳定的地区合作框架。
        1997年12月，在东盟举行第二届峰会时，东盟国家领导人与中日韩领导人首次举行联合会议，东盟 3峰会由此开始机制化，成为东亚最受关注的年度盛事。由于金融危机是推动地区合作的重要因素，各国在危机后签署的第一个实质性的合作协议就体现在金融领域，1999 年11 月，东盟＋3峰会在马尼拉通过了《东亚合作的共同声明》，同意加强金融、货币和财政政策的对话、协调和合作。据此，2000年5月东盟 3财长会议和亚行年度会议在讨论如何替代国际货币基金组织资源的地区合作融资安排时，表示，“有必要建立一个地区金融安排来补充现有国际机制的缺陷”，[5]最后一致通过“清迈倡议（CMI）”。东盟 3各国代表同意，充分利用东盟 3的组织框架，加强有关资本流动的数据及信息的交换，将东盟成员国之间的货币互换安排（ASA）扩展到包括 3国家的双边货币互换安排（BSA），构筑东盟 3国家间的货币互换交易网和债券交易网，逐步完善亚洲各国货币间的直接外汇市场并建立资金结算体系，扩大亚洲货币间的交易。[6]
        清迈倡议的双边货币互换安排是以美元为形式或各参与国本币的便利措施，通过买卖美国不超过5年的国债债券和对方国家的政府证券提供流动性。到2003年10月，双边货币互换安排13个国家签署了总规模约为350亿美元的协议。根据这些双边货币互换协议的条款，各成员可以在180天内提取与国际货币基金组织项目没有任何联系的10%的资金，剩下的部分必须已经或即将与国际货币基金组织项目存在联系，旨在说明其并不是独立于国际货币基金组织，减弱了国际货币基金组织和美国的担忧。2005年，东盟国家间双边货币互换总额扩大到20亿美元，各方从不与任何国际货币基金组织贷款挂钩的借款比例也从10％增加至20％。然而，如果考虑到借款条件与国际货币基金组织贷款挂钩的因素，每个国家实际上可以借到的资金在总量上并不大。例如，如果泰国能够在1997年金融危机前能够获得2011年的借款额，在向国际货币基金组织之前尽可以根据清迈倡议借款20亿美元，与其当时面临的资金缺口或国际货币基金组织提供的数额（172亿美元）相比显得微不足道。因此，清迈倡议的规模仍然太小，无助于解决实际问题，仅具有象征性意义，显示东亚国家愿意共同努力建立自助机制，以降低未来发生危机的风险。从各方反应来看，清迈倡议都有待实现多边化和机制化，发展成为一个具有实质性的治理机制。
清迈倡议多边化的机制演进
        随着东亚金融危机后各国经济逐渐复苏，清迈倡议因支持流动性机制的效率有限，似乎已经变得不那么紧迫了。受危机影响的各国通过货币贬值和出口带动推动了宏观经济的调整，出口贸易占各国GDP的比重显著增加，作用也越来越重要。东亚大多数经济体不仅保持经常帐户盈余，外资净流入量也比较大。以防本币升值太快，对出口产生负面影响，各国政府积极干预外汇市场，迅速积累了外汇储备。至2008年底，东亚经济体已经积累了4万多亿美元的外汇储备，占全世界外汇储备的55％以上。事实上，外汇储备增加可能产生一些政治问题。如为应对泰铢在2006年下半年迅速升值，泰国政府在2006年12月采取强制措施对资本流入进行控制，导致股市第二天出现暴跌，被迫改变控制措施，不仅影响了政府的诚信度，而且扰乱了资本市场。[7]因此，东亚地区大多数国家一方面仔细监控国家的短期外债数量，同时努力将短期外债与官方储备的比例保持在相当低的水平，另一方面积极管理汇率，使用浮动汇率制替代固定汇率制，增强在危机期间使用货币贬值和出售外汇储备有序地管理外资出逃问题。然而，尽管各国都拥有大量的外汇储备为经济发展提供了保障，使用外汇储备促进地区流动性的代价正变得越来越小，但《清迈倡议》仍得到了较大发展。
        为尽早采取措施预防危机，改善陷入国际收益困难和短期流动性困难的经济政策要素，保障在清迈倡议框架下以货币互换形式偿还资金，东亚各国认为有必要建立相互监督各自经济状况的机制，于是在2002年4月开始实施代理“经济评估和政策对话（ERPD）”，并在2005年正式纳入清迈倡议框架，形成了各国联合经济监督的重要渠道。在2008年，在亚洲开发银行的支持下，各国同意对各自所提供的数据进行分类列表。此外，经济评估和政策对话在2002年邀请了亚洲开发银行，在2005年邀请了国际货币基金组织等地区和国际金融机构参加这一进程。目前，经济评估和政策对话每年两次举行，同时邀请亚洲开发银行与国际货币基金组织对全世界及地区的宏观经济形势进行评估，并就相关地区经济和各国经济发展近况和前景交流意见，及时提出各种倡议。[8]根据2010年5月财长会议的安排，经济评估和政策对话自2010年开始举行集中探讨特定课题的会议，讨论和分析地区内大规模资金流动和通胀压力情况，并提供一定的政策建议。
        2003年10月，中国温家宝在东盟 3领导人会议上，首次提出“推动清迈倡议多边化”的建议，得到了其他国家的积极响应。此后，东亚外汇储备库进入了可行性研究、正式提出建设目标及商讨和改进具体方案等阶段。2006年5月，东盟 3财长会议决定成立由中国和泰国牵头的清迈倡议多边化工作组，对“清迈倡议”多边化方案展开具体研究。2007年5月东盟 3财长会议同意将清迈倡议发展为一个多边化的自我管理的储备库计划，即所谓的清迈倡议多边化，“…原则上一致同意，由单一协议所规范的自我管理的外汇储备库安排是多边化的适当形式。我们指示各国代表对清迈倡议多边化的关键影响因素进行进一步深入研究，主要包括监管，储备资格，承诺规模，借款限额和激活机制等。”[9]2008年5月，东盟 3财长会议就东亚外汇储备库建设的一些具体问题达成协议，如资金规模、贷款条件和贷款利率等问题，中日韩3国提供80％的金额，东盟国家提供其余的部分。2008年11月，东盟 3财政、央行副手会达成共识：第一，争取在2009年5月前就外汇储备库的基本要素达成共识；第二，将储备库的规模扩大到1200亿美元；第三，在一定条件下，扩大储备库与国际货币基金组织贷款脱钩的比例。
        2009年5月3日东盟 3财长会议正式确定了清迈倡议多边化为东盟 3国家全体成员共同参与的多边互换机制，旨在通过单一协议下的共同决策机制，实现解决地区内短期流动资金困难与弥补现有国际金融安排缺陷两个核心目标，清迈倡议多边化取得了实质性进展。“我们已就包括各国出资份额、借款额度和监测机制在内的地区外汇储备库等全部主要要素达成一致。” 清迈倡议多边化协议附件提供了各国详细的贡献份额及借款乘数。中日韩出资80%，其中，中日分别出资32%，金额达384亿美元，韩国出资16%，金额达192亿美元。东盟出资20%，其中印尼、新加坡、泰国和马来西亚分别出资47.7亿美元。关于清迈倡议多边化的决策机制强调，国家贡献额度、借款乘数、重新接纳、成员资格、贷款条件等重大问题通过东盟 3成员协商一致决定，而贷款，延期偿还，和违约等贷款问题将通过多数（2/3）票表决通过。[10]中日两国贡献份额相等、中国香港作为中国一部分参与清迈倡议多边化、韩国贡献份额的平衡作用以及东盟国家在借款乘数上相对优势都体现了东亚货币金融合作的地区特色。2010年3月24日，清迈倡议多边化正式进入实施阶段，成为东亚货币金融合作的核心机制。
        作为清迈倡议多边化的主要表现形式，[11]东亚外汇储备库主要有以下特征：第一，通过建立多边金融合作机制，解决本地区短期流动性困难的问题，弥补现有国际金融安排的不足。第二，东盟 3依据经济实力和外汇储备规模等因素，在协商的基础上确定各国的出资份额。在非危机时期，各国自行管理各自的出资，一旦某个国家发生金融危机，外汇储备库以低息贷款的形式进行救助。第三，贷款条件原则上与清迈倡议双边货币互换协议相同，但更具灵活性。第四，外汇储备库将发展成为多边货币互换协议与未来亚洲货币基金(AMF)之间的金融合作机制。[12]最后，相比清迈倡议，外汇储备库的优势不仅在于双边融资变为多变融资以及资金规模的增加，而且体现在参与的国家更多，协调性质更强，东亚国家合作应对国际金融危机的意志更坚定。[13]2012年5月东盟 3财长会有望扩容东亚外汇储备库，规模达到2400亿美元，同时东亚主导的资金比例也将提高到30%，规模达720亿美元。
        为加强对地区经济进行客观分析与监督，尽早发现金融风险，迅速实施补救措施，有效实行清迈倡议多边化决策，2011年4月，东盟＋3宏观经济研究办公室在新加坡成立，并在2012年2月29日正式投入运行，由一些专业人员与东盟秘书处一道负责监管和分析地区经济状况，并对清迈倡议多边化提供支持。[14]东盟＋3宏观经济研究办公室主要根据与东盟＋3参加国的年度协议、以及从东盟秘书处、亚洲开发银行、国际货币基金组织等其他机构得到的信息，每个季度编制有关地区整体和参加国宏观经济的报告书，而且在危机时对要求支援的国家的经济状况进行分析，向讨论清迈倡议多边化是否进行支援的代理会议提供建议。根据2011年东盟＋3财长们达成的协议，东盟＋3宏观经济研究办公室在将来有可能升格为国际机构，并提出自2012年央行行长参加财长会，扩充为“财长和央行行长会议”。这样，东盟＋3宏观经济研究办公室与10＋3财长会的信用担保与投资基金都将是具有多边化性质的独立于成员国的常设机构，标志着东亚地区金融合作朝着深度监督迈取得了实质性进展。
清迈倡议多边化的发展前景
        尽管东亚地区各国政府汲取了1997-1998年金融危机的教训，积极监管和控制引发危机的重要因素，并积累了大量的外汇储备，缓解了外汇流动资金短缺的问题，但是2008年开始的国际金融危机证明，外汇流动性短缺问题可能事先可能毫无征兆，并迅速蔓延恶化。在2008年最后一个季度，美国和其他发达经济体货币市场流动性出现严重短缺问题，导致世界各国的各类投资基金遭到清算，并将清算后收益兑换成外币（主要是美元）流回西方。例如，韩国虽拥有2000亿美元的外汇储备，但它也有大量的短期外债和国外股票需要清算，许多投资资金退出韩国。韩国的外汇储备不足以弥补其短期外债和短期负债的亏空。根据清迈倡议双边货币互换协议，韩国可以获得185亿美元的借款，而根据清迈倡议多边化，韩国得到不与国际货币基金组织挂钩的借款只有37亿美元。而对韩国政府来说，接受国际货币基金组织的借款条件无异于政治自杀。最后，韩国与美国联储签署了总额达300亿美元的双边货币互换协议。新加坡也采取了同样的措施。印尼试图与美国联邦储备签署双边货币互换协议但遭到拒绝，转而与中国和日本签署了双边货币互换协议。清迈倡议多边化对维持东亚地区货币金融稳定遭遇了极大挑战。
        首先，清迈倡议多边化机制建设仍需要完善和健全。清迈倡议多边化要真正发挥作用，还需要在以下几方面采取措施：清迈倡议多边化必须与国际货币基金组织脱离联系，否则东亚各国都有可能绕过它与美国或地区其他央行签署双边货币互换协议；参考国际货币基金组织一揽子贷款，让部分国家提供更多的贡献额，增加清迈倡议多边化的借贷配额，提供支持流动性的资金资源的总规模也需增加；清迈倡议多边化的外汇储备库与清迈倡议的双边货币互换相互补充，增加流动性支持力度；东亚外汇储备库可以尝试将东亚峰会其他成员，如印度、澳大利亚、新西兰和俄罗斯吸收为合作伙伴，在不破坏既有成果的前提下，参与清迈倡议多边化的有关活动；发挥东盟 3宏观经济研究办公室对地区经济秩序的监管，与各成员国央行在资金和收益问题上协调，以及与地区和国际上其它相关机制密切联系的作用。
        其次，政治安全互信削弱了东亚经济合作的深度。当前东亚地区各领域合作呈现出多重格局，经济上基本上实现了以东盟为核心以中日韩为支柱的轴—辐式架构，但东盟内部经济共同体建设刚刚起步，效果仍不是很理想，出现驱动力不足和领导者与提供地区公共产品者角色错位的问题。然而，在政治安全领域，东盟只是提供了讨论地区安全问题，促进地区政治安全互信的平台，无论是东盟地区论坛、东盟系列峰会、东盟 8防长会议还是东亚峰会都难以消除东亚国家间因历史与现实原因所形成的结构性矛盾。这里既包括东亚地区各国之间的问题，也包括地区外大国尤其是美国利用其全球独一无二的力量以及在东亚地区的双边联盟体系，在东亚地区力量在全球范围内相对崛起后作出战略调整，引发地区部分历史问题成为热点问题，牵制了各国致力于促进地区经济合作，建设东亚共同体的政治意志。经济活动往往反映政治动机，并可能促进或削弱政治合作。东亚地区近年来经热政冷的发展态势在经济发展良好是尚可维持，而一旦出现体系性严重危机，经济合作态势的不确定性有可能增强。
        再次，东亚在国际金融秩序中的地位和作用有限。在国际金融秩序中，东亚是一个后来者，尽管分量越来越大，但相比之下，其在国际金融秩序中的地位不高、话语权不大，影响力不足。如在国际货币基金组织中，美国独家掌握着否决权，欧盟整体的投票权最高，在正常情况下，欧美任何一方都会决定国际货币基金组织的程序与结果。清迈倡议多边化既反映了中日两大国的经济实力，也体现了它们相互竞争并不是为了获得对外汇储备库的垄断权，比国际货币基金组织在组织机制上具有相当大的民主性与合理性。东亚各国如果在国际金融秩序中拥有更大的发言权，其获得援助资金的渠道会多一些，成功率也会大一些，对通过清迈倡议多边化获得不与国际货币基金组织挂钩资金的高比例要求就会有所降低。欧洲部分国家在陷入主权债务危机时更容易从国际货币基金组织获得借款促使东亚国家迫切希望在国际金融秩序中发挥更大作用。[15]另外，东亚在国际金融秩序中地位的提高也有助于推动清迈倡议多边化更具独立性，更容易与国际货币基金组织脱钩，完全发挥自己在稳定东亚金融秩序中的作用。
        最后，切实落实公共产品供给与分配制度仍有较大难度。东亚地区合作进程促使各国认识到，以地区公共产品为形式建立流动性支持机制，无论在在经济上和政治上，都是最有效的选择。美联储虽然始终处于提供美元支持流动性的优势地位，但如果美国选择与哪个国家签署货币互换协议主要取决于美国的利益。一般来说，临时性双边货币互换协议可能造成两国存在依赖性的印象，一旦遭到对方拒绝，容易发展成为敏感的政治问题。东亚外汇储备库、东盟 3宏观经济研究办公室、财长和央行行长会议以及出资和借款规范与其他等共同构成了清迈倡议多边化的公共产品。在国际金融危机出现时，清迈倡议多边化如何才能以最快地速度适度有效地启动外汇储备库，将资金运用到最需要的国家，并在最短的时间内解决问题消除隐患等，都需要各相关部门高效协调，各国密切配合，共同努力促进公共产品供给和分配的有效衔接，切实发挥清迈倡议多边化的功能。
        清迈倡议多边化正在与东亚自由贸易协议多边化建立联系，稳步推进地区经济一体化进程。当前东盟自由贸易区已经建立、中国—东盟自贸协议在2011年1月1日开始实施，日本、韩国、印度、澳大利亚与新西兰与东盟的自由贸易协议也即将进入实施阶段，另外，中日韩三国领导人会议也已经启动自由贸易协议谈判，这些都将推动整个东亚地区的自由贸易多边化进程，形成亚洲版的世界贸易组织。作为亚洲版国际货币基金组织的雏形，清迈倡议多边化可以与之形成密切配合相互促进的连通关系，并与亚洲开发银行等结合起来，形成东亚地区的经济体系符合架构，与世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行等建立工作关系，将东亚地区经济发展与全球经济平衡发展联系起来，促进全球经济秩序的协调和重塑。在这方面，任何国家都不能自行其是，无论是东亚各国还是欧美都应采取负责的态度进行政策协调，美国的货币宽松政策扰乱了国际金融和经济秩序，而东亚国家也需要通过其他方式促进出口贸易的持续发展，否则全球经济失衡问题仍将难以消除。东盟 3宏观经济研究办公室可以作为汇率合作与协调的地区机制，对促进地区和全球金融秩序稳定发展具有重要意涵。
结语
        清迈倡议多边化是东亚各国在应对国际经济形势演变和促进地区经济发展的现实选择，对促进东亚地区建设自助的流动性秩序具有重要的推动作用。清迈倡议迈出了东亚各国货币互换的双边架构，而清迈倡议多边化以东亚外汇储备库为资源中心，以东盟 3宏观经济研究办公室为监督和咨询中心，配合以东盟系列峰会、央行行长与财长会议等为协调机制的工作，以各国精诚合作为基础的互联互通式的货币金融合作架构，对在地区国家在金融和经济危机期间出现流动性困难时提供支持。支持清迈倡议多边化流动性作用的多种方案，如与国际货币基金组织脱钩、增加资金补充借款能力和利用清迈倡议多边化补充货币互换协议等，都对东亚地区合作具有较大的推动作用。东盟 3宏观经济研究办公室在提供技术和智力支持的同时，促进地区金融政策合作与协调，促进地区金融机构与国际货币基金组织的机制化关系，[16]增强东亚对全球金融秩序的影响。

文献来源：《金融与经济》