在后危机时代，二十国集团需要从一个危机应对机制转变为全球经济指导委员会。在此过程中，G20面临着成员国利益分歧加大、世人对其信心下降、合法性不足、缺乏执行力、议题拓展等一些问题。作者在分析G20角色转型所面临的这些问题的基础上，给出了短、中、长三个阶段的目标，并据此对法国戛纳峰会的前景进行了展望。作者认为，大国之间的协调和合作，以及成员国之间的妥协是G20顺利转型的关键。

        二十国集团（G20）峰会的出现标志着全球治理进入一个新阶段。自从2008年11月G20华盛顿峰会召开以来，G20在应对全球金融和经济危机的过程中取得了一些重大并且具体的成果，例如金融监管大大加强，成立了全球金融稳定委员会（FSB）；G20成员国在宏观经济政策协调方面取得了很大进展；对国际货币基金组织（IMF）和世界银行等全球治理机制进行了重大改革。然而，并不是每一次峰会的召开都能令人感到鼓舞。从匹兹堡峰会开始，由于全球经济脆弱复苏且复苏速度不均，G20成员国在重点议题的确定方面出现争吵：美国将其首要任务定为“促就业、保增长”，欧盟将其任务定为“削债务、渡危机”，而新兴经济体的核心任务是“保增长、求发展”。这表明，在“后危机时代”，各成员国政治、经济利益分歧增大，促使各国将G20从一个部长级会议升级为峰会，并以此为平台进行协同合作的动力已不存在。如果G20不逐渐淡出历史舞台的话，它必须适应这个新的经济环境，必须从一个危机应对机制转变为一个全球经济指导委员会（economic steering committee）之类的机制，它面临着新的角色转型。那么，G20能否实现这一转型？转型的困难何在？G20未来在全球治理中应如何定位？法国戛纳峰会在G20的发展进程中能够发挥什么样的作用？本文将尝试在世界权力转移和国际体系转型的大背景下，以中国参与全球治理从而实现和平发展战略为出发点解答这些问题。
一、G20角色转型面临的问题
        （一）各成员国利益分歧加大，彼此达成妥协的难度增加，世人对G20信心下降
        如上文所言，在后危机时代，各成员国的政治、经济利益发生比较大的分歧。对于美国来说，随着金融危机最危险的阶段过去，它寻求外界帮助的迫切性有所下降，对G20的期望也产生变化。我们知道，G20之所以能够升级为峰会，美国发挥了决定性作用。美国选择G20的主要目的是为了分担国际责任，重建并强化其实力地位，将新兴大国纳入其规则和框架之内，特别是要使中国承担责任并做一个负责任的大国，尤其是在解决全球货币不平衡和开放市场方面。美国人明白，从根本上说，美国要进行有效的全球治理改革将主要取决于它与世界上最主要的崛起国家——中国——之间的双边关系。2009年初，奥巴马政府曾有一个设想，美中两国联合起来，携手务实应对21世纪的混乱。但在实际外交操作中美国却是通过“各国相互协调与评估”程序使全球经济治理改革的目标成功地从危机的真正源头金融问题转变为失衡问题，将国际经济危机爆发的责任推给了中国等国家。有人认为，“美国的最终目的肯定是实现堪称‘第二个广场协议’的人民币完全浮动汇率制”，从而使中国彻底失去挑战美国的可能。用一句话来概括，美国在G20中的目标就是“与中国等新兴大国合作解决全球问题，与G20其它成员国合作解决中国问题”。
        对于欧洲国家来说，在后危机时代，为了尽快摆脱主权债务危机的困扰，为了避免被边缘化，欧洲必须加强与新兴国家的合作，并有限度地与美国进行“切割”。法、德、意等欧洲大国已经纷纷站出来抨击美国金融霸权，要求改革现行国际金融体系。
        而对于以中国为首的新兴市场国家，继续推进国际金融体系改革，逐渐改变以美元为主的国际货币体系，防止贸易和投资保护主义的泛滥，防止国际游资的冲击，适当承担国际责任和义务，为本国经济社会发展创造一个宽松的国际政治经济环境，是后危机时代这些国家的普遍愿望。陈凤英研究员认为，G20机制是中国构建和谐世界、实现和平发展战略目标的最佳选择，是中国由世界大国顺利跃升为世界强国的理想平台。而对于印度、巴西等国家来说，它们还想借助G20实现自己的联合国安理会常任理事国之梦。
        由于各方分歧明显，主要是由于美国坚决维护其美元霸权，并且不断采取诸如“定量宽松”政策之类的以邻为壑的手段，在后危机时代，G20 在协调各成员国经济政策方面举步维艰，决策能力明显下降。在首尔峰会之前，印度政府高级官员认为G20陷入了“严重困境”，对于诊断结果无法达成一致。巴西财长吉多•曼特加（Guido Mantega）认为“货币战争”已经爆发，决定不出席在韩国举行的G20财长与央行行长会议。土耳其副总理阿里•巴巴詹（Ali Babacan）也对G20各方立场正逐渐退化到最低共同标准表示担忧。首尔峰会之后，虽然韩国人自己的评价甚高，但德国学者认为首尔峰会并没有达成新的共识，G20的功能已经开始衰退。
        虽然在2010年各成员国对G20的信心下降，但在全球经济治理领域，目前没有比G20更加合适的国际机制。毫无疑问，只有G20才能更好地反映全球经济变化的现实。由于联合国安理会还未能实现改革，许多人都将G20作为具有广泛代表性的全球治理机构。尽管G20首尔峰会没能达成很多新的共识来解决国际重大问题与分歧，但它成功地运用妥协的方式将分歧较大的问题搁置起来，强调了既有共识，这应该算是了不起的成就。这表明各国都很看重G20框架，愿意通过G20进一步合作，谋求共识，然后化为共同行动。现有的G7/8等国际机制都不具备这种功能。再者，虽然在2010年，美中“两国集团”（G2）带来的希望破灭，G2这个说法迅速从美国的词汇中消失，但是，“能够描绘全球趋势的坚固的中美伙伴关系之梦仍然存在”，只不过当前“现实主义将居于主导地位”。
        （二）G20仍然存在合法性问题
        虽然G20成员国拥有全球85%的GDP和2/3的人口，但是还有170多个国家不属于G20的成员。新加坡常驻联合国代表梅农大使认为，根据对G20合法性的态度，非G20成员国可以分为四类：1、积极接受型：认为G20已经出现并将长期存在，但G20尚未定型，因此要在其发展过程中积极参与，以维护和促进自身利益。这类国家以新加坡为代表。2、抵制型：从根本上否定G20的合法性，认为G20是一种类似1815年维也纳会议的强权机制，是对联合国的侵蚀。这类国家以挪威为代表。3、特殊利益型：这些国家由于和G20中的大国具有紧密关系，可以经常性地参与G20的活动，因此总体上对G20持支持的态度，以荷兰和西班牙为代表。4、冷漠型：即对G20不抱任何态度，这类国家基本上是一些非常弱小的国家。G20要成为一个全球经济指导委员会，大国的协同合作是其成功的决定性因素，因为“权力本身就产生合法性”，但小国的支持和配合也不可缺少。如果没有这些中小国家的支持，G20作为一个世界经济指导委员会的公信力和合法性就不能维持。尤其需要注意的是，G20本质上还是由美国及G7/8所指定的成员组成的一个大国俱乐部，不符合国际社会广大成员对于国际关系民主化的普遍追求，中小国家更害怕成为大国之间交易的牺牲品。这是新加坡等国发起“3G”（Global Governance Group），力求将G20纳入联合国的规范，使G20更加富有包容性、协商性和透明性的根本原因。
        由此可见，G20要取得这些国家的拥护和支持还需要做一些工作。对于积极接受型和特殊利益型的国家应照顾到它们的切身利益，给予它们适当的参与机会，并应逐渐建立恰当的参与机制；而对于抵制型和冷漠型的国家，则应扩展与它们存在切身利益的议题，让这些国家切实感受到G20在全球经济发展和协调方面所发挥的作用和它们本身所能得到的利益。
        （三）G20是一个缺乏执行力的国际机制
        G20的实质是发达国家和新兴市场国家在布雷顿森林体系框架内进行非正式对话的一项机制，机制架构为“领导人峰会-领导人特别代表（Sherpa）会议-部长级会议-工作组会议”，与G7/8的组织架构类似。它只是一个讨论协商机制，没有执行机构，没有法定执行力，也缺乏问责能力。虽然为了确保G20在布雷顿森林体系框架内运行，IMF总裁、世界银行行长等国际金融机构负责人也应邀与会，但只是作为特邀代表。G20没有对IMF、世界银行、世界贸易组织等现有国际经济机制的管辖权和指导权。这些机构没有执行G20决议的义务。G20峰会达成的共识与决议能否顺利得到贯彻落实具有一定的不确定性。
        G20要成为全球经济指导委员会，就必须加强其执行能力，这就意味着G20必须加快其机制化建设。G20的机制化主要包括成员数量及资格、主席国资格及任期、会议筹备步骤，当然也包括秘书处的问题以及延伸机构和咨询机构的数量及标准。在这些问题中，成员数量及资格直接决定着G20的决策效率，成员数量越少决策效率越高。但这与成员的代表性又是一对矛盾，因此许多地区性或全球性国际组织应被包含在内。在成员国数量暂时不能减少的情况下，少数大国应该发挥领导和协调作用。此外，秘书处的建设是G20机制化的重要标志。加拿大和韩国都提出过要建立正式的G20秘书处，法国也已将秘书处的建设问题列为戛纳峰会的一个重要内容。
        （四）G20的议题需要在继承的基础上逐渐拓展
        G20是为了应对国际金融和经济危机而被升格为峰会的，因此确保经济持续复苏、抵制贸易保护主义、国际金融监管改革、国际金融机制改革、汇率和储备货币问题等成为危机期间G20重点讨论的议题。而在世界经济出现脆弱的双速复苏之后，除危机期间所讨论的一些议题外，全球经济强劲、可持续、平衡发展问题，以及全球金融安全网的构筑也成为重点议题。特别需要指出的是，在首尔峰会上，为照顾广大发展中国家的利益和关切，发展问题正式成为G20峰会的主要议题之一。
        可见，G20要成为一个全球经济指导委员会，其议题设置既应有所继承，更应有所拓展。拓展应主要着眼于两个方向：一是像发展问题这样关系到世界经济的发展方向、关系到世界经济能否协调发展、能否照顾到世界大多数人民利益关切的问题；二是那些对当前世界经济发展构成挑战的问题。今后，气候变化问题很有可能将成为G20重点议题之一。发达国家和发展中国家需要在议题设定上相互妥协。
二、G20角色转型的理想目标及现实取向
        国外有学者认为，有效的全球治理需要多重合作架构才能实现，但有三样合作是其重要支柱：首先需要一个强有力并具有合法性的多边组织，能够确保和平与安全的长久实现。这方面仍属安理会的管辖范围。其次是要有一系列常设的职能机制——它们提供了各式论坛，也为全球经济的运行制定了基本规则，并提供必要的资源和专业知识。在这些正式组织之外，也需要一些灵活的议程设定式的组织，首脑们可借此通过多种渠道实现非正式会见，以聚焦问题、协调政策、集聚动力。对于美国来说，在近期最现实的选择仍是在现有八国集团（或8 5）的基础上，按照具体问题灵活组合国家。
        笔者认为，由于G20峰会的出现，八国集团（G8）已经失去了存在的价值，随着G20的角色转型，它也必将完全取代G8。但由于此次危机并没有使世界陷入长期的经济衰退，因此很难一下子就彻底把旧的机制完全抛开。而机制建设，尤其是国际机制建设，又是一件非常棘手的事情，在此过程中妥协是必要的，并且像国家立法机构一样，须循序渐进地变革。G20的机制化只能采取渐进的方式。中国、美国和欧盟等大国在G20角色转型中应发挥协调和引导作用。
        G20的角色转型可以分为短期、中期、长期三个目标：
        （1）短期目标：在后危机时代，世界经济强劲、可持续、平衡增长框架成为G20的核心议题，而参考性指标（Indicative Guidelines）、宏观审慎政策框架、银行资本充足率等技术性指标则是实现这一目标的具体渠道。因此，此类技术性问题的解决成为推动G20机制化不断前进的动力和G20峰会取得成功的最低标志，也是激励成员国和世人不断提升对G20信心的唯一办法。其次，在G20陷入困境的情况下，一些新兴大国将IMF作为推进国际金融体系改革的重点。G20成员国应继续推进IMF的改革，提高新兴大国的份额，减少美国和欧洲的份额，扩大IMF的作用。再者，应尽快设立G20秘书处，负责会议筹备、决议的拟定、执行和监督等。
        （2）中期目标：作为全球经济指导委员会的G20，其成员结构应作相应的调整，减少其成员数，扩大其代表性，既包括作为经济大国的常任成员国，也应该有代表中小国家的非常任成员国。世界经济三大板块的代表应成为常任成员国，而非常任成员国的分配应充分照顾到各地区的均衡，一些具有重大影响力的地区一体化组织可以成为常任成员。当然，在具体经济议题的讨论中，与该议题有切身利害关系的国家或其代表应有充分参与的资格。这是一种“变量几何学”的安排，可以有效维护有关国家的权益。
        在G20之下，改革后的IMF和世界银行，以及世界贸易组织、金融稳定委员会应作为其执行机构贯彻由G20峰会通过的决议，并应建立相应的问责机制。
        （3）长期目标：随着世界权力的转移和国际体系的转型，联合国的改革必将获得进展。以大国协调为基础的联合国是最具代表性和权威性的全球治理机制，因此未来的G20应该置于联合国之下，与安全理事会并列成为联合国的经济安全理事会。这样，G20可以有效地解决其合法性问题，并且可以刺激安全理事会的改革。在将来条件成熟时，两个安理会甚至可以合并。作为G20峰会这一非正式会晤机制的延续，应建立经济安全理事会理事国首脑非正式会晤机制，充分发挥非正式会晤在解决全球性问题上的灵活性和有效性。
三、G20角色转型的重要一环：法国戛纳峰会前景展望
        2011年11月，法国将在戛纳举办G20峰会。戛纳峰会将是实现G20角色转型短期目标的重要一环。
        （一）对于法国提出的戛纳峰会三大议题的评估
        法国总统萨科齐将改革国际货币体系、稳定原材料价格、通过G20机制推进全球治理作为法国担任G20主席国期间的三大议题。改革国际货币体系是其首要任务。根据公开的信息来看，法国所主张的国际货币体系改革主要包括汇率改革和以SDR取代美元两项内容。汇率改革主要是针对人民币，而关于SDR的设想则主要是针对美元的霸权地位。
        萨科齐提出的三大议题可谓雄心勃勃，企图实现三大目的：首先，萨科齐将G20主席国地位视为通向2012年大选的跳板，他希望能够获得总统连任；其次是巩固欧洲和法国作为全球主要行为体的地位；再次，为欧元在新的国际货币体系中赢得一席之地。在当前国际力量对比中，欧洲和法国属于失势集团。在欧洲国家看来，中国只把美国作为平起平坐的伙伴。因此对于萨科齐来说，即使仅是征得美国和中国的同意坐下来讨论货币问题，就可以认为已经取得胜利。他的目的就是将G20变为一个讨论货币问题的论坛，并保证欧洲和法国不被孤立。他将因此而赢得政治资本，提高其在2012年获胜的筹码，并将对其威胁最大的竞争者——现任IMF总裁斯特劳斯-卡恩置于不利境地。可以看出，萨科齐为戛纳峰会所设定的目标牵涉了太多的国内政治因素和个人野心。只追求议题表面的宏大对于G20角色转型的进展可能并没有好处。法国人承认关于全球治理的改革不可能在一年内完成。
        法国总统萨科齐为获得在G20峰会上的更多支持，提出以G20推进全球治理改革的议题，希望以联合国安理会的改革赢得印度、巴西等国家的支持。在2010年12月访问印度时，萨科齐发布声明支持印度成为安理会常任理事国。但事实上，即使五大常任理事国都支持印度，印度也不可能立即成为常任理事国。全球权力转移还处于经济权力转移的阶段，政治权力的转移还有相当长一段时间的滞后期。
        （二）G20戛纳峰会应确定明确而有限的目标
        对于法国G20峰会来说，有限而明确的目标是会议取得成功的关键。在国际货币体系改革、世界经济平衡、多哈回合谈判、国际金融机制的进一步改革、G20的机制化建设等方面如果能够取得几项实际成果，或者取得阶段性进展，都是巨大的成功。而像联合国安理会改革这样不切实际的目标，则几乎没有希望取得成果，所以不应浪费精力。
        2011年1月24日，法国总统萨科齐发布了他作为G20领导人的世界金融改革计划，提出可能要通过修改IMF章程的方式扩大其在国际金融领域的作用。另外，他还要推动世界货币体系的改革，研究农产品市场改革问题，研究设立G20常设秘书处、世界环境机构和农业组织改革的计划，并希望推出国际金融交易税。与去年8月提出的目标相比，议题更加具体。不过，峰会的议题并不是由东道国决定的，戛纳峰会的最终议题将取决于成员国之间的沟通和峰会召开前世界经济所面临的主要挑战。
        （三）中美等国家的态度将决定G20峰会能否成功
        G20峰会的成功不仅取决于对议题的合理设置，更要取决于国际体系的主导国家美国和以中国为首的新兴大国。萨科齐在今年1月上旬访美期间向奥巴马总统提出“国际货币体系必须改革，美元不应再作为唯一储备货币”，奥巴马对此没有回应。而在中国国家主席胡锦涛最近访美期间与美国总统奥巴马发表的联合声明中，虽然没有明确提出要改革国际货币体系，但在增强人民币汇率弹性、稳定美元汇率、将人民币逐渐纳入特别提款权（SDR）等方面却都做出了相互承诺。此外，两国特别针对G20宣布，双方支持G20在国际经济和金融事务中发挥更大作用，并承诺加强沟通协调，落实G20峰会承诺，推动戛纳峰会取得积极成果。
        有国外学者认为，胡锦涛主席访美之后，人民币必须加快升值的步伐，否则中美之间还会产生更多的不和谐因素。基辛格也认为，今年中国会对人民币采取行动，加快汇率形成机制改革。这表明，中美两国有意在国际货币体系改革方面取得进展。
        原材料价格稳定与国际货币体系改革之间具有密切联系。因为国际大宗商品主要是以美元计价，美元不稳，国际大宗商品价格就不会稳定。中国等新兴大国和欧洲国家推动国际货币体系改革并不是要推翻美元在国际货币体系中的地位，它们都十分清楚，目前没有一种国际货币可以取代美元的地位。如果美元出现问题，它们自己也在所难逃，它们只是希望对美元形成一定的制约。
        中美等国的积极态度和相互妥协是G20戛纳峰会取得成功的重要保障。
四、结语
        G20作为布雷顿森林体系内大国对话机制的特点，意味着中国可以将其作为实现和平发展战略的平台。但G20的转型将是一个渐进的过程，不会一蹴而就。在此过程中，成员国之间的相互妥协是非常必要的。对中国而言，一些通过相互妥协而确立的国际机制还可能发挥“倒逼”功能，有力地促进国内经济结构的调整。
        中国应该充分利用中美战略与经济对话等双边机制，在汇率形成机制改革、IMF改革等问题上事先与美国进行双边协商；在国际货币体系改革和以SDR取代美元霸权地位的问题上与欧洲积极沟通。
        着眼于中国在全球经济影响力的扩大，人民币应该尽早成为SDR的组成部分。尽管人民币非完全可兑换货币，但世界市场对人民币的强劲需求可以弥补其可兑换性不足的问题。当前，对中国来说更为现实的选择是加速推进人民币国际化的进程。
        设立常设秘书处对于G20的角色转型是有利的，中国应支持法国设立G20常设秘书处的想法，但要强调新兴大国的代表性。G20作为一个全球经济治理机制应尊重联合国的地位，对于安理会改革等条件并不成熟的政治性议题不应过多涉及。
        最后，鉴于G8仍与G20并行存在，“金砖国家”合作机制应进一步壮大。“金砖国家”应成为促进中国与新兴大国协同合作的平台，成为“金砖国家”与亚非拉发展中国家合作的平台，还应成为G20中的新兴大国代表发展中国家与G20中的发达国家进行对话的桥梁。

文献来源：《国际观察》